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2023-06-25 11:00:51

談?wù)劦胤絺脫Q隱債那些事兒

  地方債置換隱債是指利用低息、長(cháng)期的地方政府債券去置換高息、短期的隱形債務(wù),以達到降低地方政府的存量債務(wù)成本,優(yōu)化債務(wù)期限結構的目的。


一、回顧歷史上的三輪債務(wù)置換工作
第一輪:2015年-2018年,利用“置換債”置換“非政府債券方式舉借債務(wù)”
20153月,全國人大常委會(huì )預算工委組成調研組,對地方政府債務(wù)進(jìn)行摸底,結果顯示,截止2014年末全國地方政府債務(wù)(政府負有償還責任的債務(wù))余額15.4萬(wàn)億元,地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元。15.4萬(wàn)億元地方政府債中僅8%來(lái)源于地方政府債券,其余92%均是通過(guò)銀行貸款、BT等應付款、信托等非政府債券方式獲得的債務(wù),平均成本在10%左右,地方政府每年需支付較高的利息。

財政部安排利用“置換債”置換“非政府債券方式舉借債務(wù)”。同年,財政部下發(fā)《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》,其中提出“地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分,通過(guò)三年左右的過(guò)渡期,由省級財政部門(mén)在限額內安排發(fā)行地方政府債券置換”,說(shuō)明地方政府債中約14.17萬(wàn)億元規模是需要置換的,這一舉措,能有效降低地方政府的融資成本,緩解債務(wù)到期壓力。

2015年-2018年,全國各地政府共發(fā)行了12.24萬(wàn)億元置換債,既定置換存量目標大概完成了86%。分省份來(lái)看,江蘇、貴州、遼寧、浙江、山東等省政府債置換規模較高,均超過(guò)7000億元,都是一些存量債務(wù)體量較大的省份;第二梯隊為湖南、四川、廣東、云南四省,2015年-2018年間置換隱債規模在7000-5000億元左右。


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第二輪:2019年,通過(guò)“置換債”開(kāi)展建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)


20177月,中證政治局會(huì )議首次提出了“隱性債務(wù)”,并要求“要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險,有效規范地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務(wù)增量?!?span style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; font-size: 20px; font-family: "times new roman";">20188月,中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》(中發(fā)27號文),正式定義隱性債務(wù)為“地方政府在法定政府債務(wù)預算之外,直接或者承諾以財政資金償還,以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù),主要包括國有企事業(yè)單位替政府舉借、由政府以財政資金償還或提供擔保的債務(wù),以及政府在設立政府投資基金、開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作(PPP)、政府購買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中,通過(guò)約定回購投資本金或承諾保底收益等形成的政府中長(cháng)期支出事項債務(wù)等?!?/span>


2019年,湖南、貴州、云南、遼寧、內蒙古、甘肅6個(gè)省份的部分建制縣納入試點(diǎn),通過(guò)發(fā)行置換債來(lái)化解隱債。據統計,2019年共有7個(gè)省份發(fā)行了置換債,規模合計1579.24億元,其中建制縣發(fā)行了1429.24億元;分省份看,貴州和湖南兩省的建制縣發(fā)行的置換債規模較高,分別在383.24億元和365.61億元。

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第三輪:202012月-20226,利用“特殊再融資債”置換隱債


2018年再融資債應運而生。20185月,財政部在《20184月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》首次提到了“再融資債券”,并將其定義為用于償還部分到期地方政府債券本金的債券,可以理解為“借新還舊”債券,不能直接用于項目建設。再融資債券自2018年營(yíng)運而生,開(kāi)始大規模發(fā)行。


2020年底,“特殊再融資債”稱(chēng)為置換隱債的重要地方債品種。直至2020年底,再融資債的資金用途發(fā)生了改變,從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”,而地方政府債務(wù)中除了包括地方政府債券,還包括隱性債務(wù),因此市場(chǎng)普遍將可用于償還隱債的再融資債稱(chēng)為“特殊再融資債”,其也成為了2020年底至2022年中的置換隱債的重要地方債品種。

202012月至20226月,全國累計有28個(gè)省份共計發(fā)行了1.12萬(wàn)億元的特殊再融資債,其中20211月、202112月是發(fā)行高峰期,單月發(fā)行規模分別超3600億元和1800億元。而自20226月之后,特殊再融資債就處于暫停發(fā)行狀態(tài),截止20236月中旬,暫無(wú)一筆特殊再融資債發(fā)行。

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分省份來(lái)觀(guān)察,北京、廣東和上海三省發(fā)行的特殊再融資債規模最高,共5242億元,三省主要是用于“全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)”的債務(wù)化解工作,這種經(jīng)濟體量大、財政實(shí)力強的地區,率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作,實(shí)現隱性債務(wù)清零,為全國其他地區全面化解隱性債務(wù)提供有益探索。


從化解效果來(lái)看,截止2022年末,廣東省和北京市均在《2022年預算執行情況和2023年預算(草案)的報告》中提到,已完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)。


而其他省份發(fā)行的特殊再融資債則主要用于建制縣區隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)來(lái)置換隱債,遼寧、重慶、天津、新疆、貴州、河南等省份發(fā)行規模較大,在350億元以上。

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二、2023年“特殊再融資債”置換隱債或將重啟


2023年開(kāi)年,市場(chǎng)對于隱債置換的關(guān)注度明顯提升。一方面是因為202317日銀保監會(huì )主席郭樹(shù)清接受采訪(fǎng)時(shí)提到“積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,督促金融機構增強風(fēng)險管理能力,有序開(kāi)展地方政府債務(wù)置換,推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結構,降低利率負擔”;另一方面是因為貴州省財政廳在2023131日公布了《貴州省2022年預算執行情況和2023年預算草案的報告》,其中披露了貴州債務(wù)化解情況及2023年的工作計劃,預算報告中具體提出“爭取高風(fēng)險建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險試點(diǎn)等政策支持,通過(guò)發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù),優(yōu)化地方債務(wù)結構,降低債務(wù)成本?!?/span>


此外從各省市2023年政府工作報告可以看到,2023年各省市將延續2022年的“積極化解存量,堅決遏制增量”方面的態(tài)度,同時(shí)口徑又有所強化。


我們認為,2023年各省市在繼續沿用2022年各類(lèi)化債舉措的同時(shí),或將重啟“特殊再融資債”,開(kāi)展新一輪隱債置換工作,優(yōu)化地方政府債務(wù)結構。對于城投平臺來(lái)講,城投平臺可以通過(guò)債務(wù)置換,有效降低融資成本,減輕債務(wù)壓力,同時(shí)有助于重鑄區域市場(chǎng)信心。

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三、重啟隱債置換能有多大空間?


2023年各省市可用于置換隱債的地方政府債規?;蚩赡苁钱斈甑胤秸畟揞~的未使用部分。根據財政部2016年發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》,對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理,具體分為一般債務(wù)限額和專(zhuān)項債務(wù)限額。地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據國家宏觀(guān)經(jīng)濟形勢等因素確定,并報全國人民代表大會(huì )批準,即說(shuō)明每年年末全國地方債務(wù)余額不能超過(guò)當年的限額。因此,我們認為2023年各省份置換隱債的最大限額空間=2023年地方政府債限額-2023年地方政府債余額。


現我們利用2020年-2022年三年地方政府(限額-余額)規模的均值估算2023年各省市政府債置換隱債限額,根據估算結果,全國大約有2.7萬(wàn)億元的限額-余額空間可用于置換隱債;分省份來(lái)看,上海、北京、江蘇、河南、廣東等省市可用于置換隱債的空間較高,在1500億元以上;第二梯隊為河北、云南、福建、山東、遼寧、安徽、江西和四川,限額大概在1000億元-1500億元左右。


但是從另一方面考慮,由于地方債限額存在“回收-再分配機制”,或可能將經(jīng)濟財政發(fā)達,且債務(wù)負擔較輕省份的債務(wù)限額回收,再分配給部分經(jīng)濟財政實(shí)力偏弱,債務(wù)負擔較重的區域,以支持弱區域化債。

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  轉自華福證券“固收荷語(yǔ)”公眾號中的一部分。



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